X
تبلیغات
مدیریت MANAGEMENT - خلاصه فصل هفتم کتاب گفتارهایی در فلسفه تئوری های سازمان دولتی
تاریخ : سه شنبه بیست و دوم اردیبهشت 1388
نویسنده : راهله جباری

«بسمه تعالی»

دانشگاه آزاد اسلامي

واحد علوم و تحقيقات

دانشكده مديريت و اقتصاد

خلاصه فصل   هفتم  کتاب گفتارهایی  در فلسفه تئوری های سازمان دولتی

موضوعات پنج گانه مهم در تئوری سازمانهای دولتی

نام رشته : مقطع كارشناسي ارشد مديريت دولتی

نام درس : مبانی مدیریت دولتی

نام استاد : آقاي دكتر دانشفرد

تهیه و تنظیم  : راهله جباري

   اردیبهشت 1388


 

موضوعات پنجگانه مهم در تئوری سازمانهای دولتی

 

مقدمه

نظریه پردازان مدیریت دولتی ، دانشمندان و مجریانی هستند که اهداف و نقطه نظرات مختلفی دارند. در این فصل موضوعاتی بررسی خواهد شد که مورد توجه تعداد زیادی از نظریه پردازان و مدیران بوده است ، پنج موضوع مهم در این فصل مورد بررسی قرار داده خواهد شد که عبارتند از :

  1. سیاست و اداره
  2. بوروکراسی و دموکراسی
  3. سازمان و مدیریت
  4. تئوری و عمل
  5. نظریه های سازمان دولتی

 

 

1.       سیاست و اداره

اگرچه جدایی بین سیاست و اداره از موضوعات سنتی در حوزه مدیریت دولتی است ، اما رابطه بین این دو از موضوعات بحث برانگیز دنیای فعلی نیز هست. راه حل ویلسون در این رابطه این بود که موسسات دولتی شبیه موسسات بازرگانی فعالیت کنند و اصول پذیرفته شده مدیریت از بخش خصوصی را دنبال و تبعیت نمایند و در پی بیشترین کارآیی باشند . اما این دیدگاه مادامیکه موسسات دولتی تابع نفوذ تباه کننده سیاست باشند هرگز نمی تواند محقق شود. به همین دلیل ویلسون سیاست را از اداره تفکیک نمود.

ویلسون در پاسخ به این سوال که با توجه به جدایی اداره و سیاست چگونه پاسخگو بودن نهادهای اداری حفظ می شود اینگونه پاسخ می دهد :  مدیران دولتی در نهادهای دولتی باید نهایتاً در برابر قانونگذار جوابگو باشند و قانون گذار نیز به نوبه خود در برابر مردم پاسخگو است و بدین ترتیب ضروریات دموکراسی تحقق می یابد. در این دیدگاه تاریخی از پاسخگویی ، جدایی سیاست و اداره و بی طرفی سیاسی متصدیان دولتی باید حفظ می شد.

در خصوص اینکه چرا موضوع جدایی اداره و سیاست به نقش برجسته خود در مدیریت دولتی تا کنون ادامه داده است سه دلیل مطرح شده است :

نخست آنکه اگر چه صاحب نظران اولیه مدیریت دولتی از جدایی اداره و سیاست بحث نکرده اند اما در طرح موضوع چنان صحبت کرده اند که به نظر می رسد چنین تفاوتی وجود دارد.با تعریف مدیریت دولتی به عنوان وظیفه و کارکرد نهادهای دولتی سریعاً ایده مدیریت دولتی را به عنوان کارکردی که از طریق دولت صورت می گیرد رها کردند ، و در عوض نوعی دیدگاه نهادی از مدیریت دولتی در پیش گرفتند که بر اساس آن مدیریت دولتی درون یک محیط خاص یا یک نهاد رخ می دهد.  یعنی نوعی تفاوت می تواند بین قانونگذاری و اجرا و بین اداره و سیاست وجود داشته باشد.

دوم  آنکه بحث ویلسون و دیگران در مورد ضرورت دنبال کردن نوعی مدل کارآیی شبیه بخش خصوصی به وسیله نهادهای دولتی تفاوتهای بین سیاست و اداره را ضروری می ساخت. به منظور کارآمد بودن نهادهای دولتی آنها باید به فساد و حیله گری که غالباً در فرآیند سیاسی نهفته شده آلوده نشوند و پاسخگویی که حق ویژه قانونگذار بود به او واگذارند.

سوم اینکه پرسشها در مورد رابطه صحیح ( نه جدایی ) بین سیاست و اداره کماکان ادامه یافت زیرا محور آنچه مدیریت دولتی به آن می پردازد این رابطه است. در حقیقت این امر تنش بین کارآیی و پاسخگویی است که کار در سازمان های دولتی را به بهترین وجه متمایز می سازد.

 

2.      بوروکراسی و دموکراسی

همانگونه که ملاحظه کردید تعدادی از صاحب نظران مسئله چگونگی آشتی دادن کارآیی با پاسخگویی را صرفاً در قالب کنترل قانونگذار مطرح کرده اند. منطق این موضوع آنست که وقتی از پاسخگویی نهاد دولتی نسبت به حکم قانونگذار  یقین حاصل شد ، سازمان های دولتی باید کارآمدترین روش ممکن را که همان مدل صنعتی یا بوروکراتیک است در پیش بگیرند.

تحلیل مفهوم بوروکراسی را ماکس وبر آلمانی مطرح نمود. مفهوم بوروکراسی چندین جزء دارد که برخی از آنها عبارتند از :

·         متصدیان به طور شخصی آزادند و فقط نسبت به تعهدات رسمی غیر شخصی تابع اختیار مافوقند.

·         آنها در سلسله مراتبی از پست ها یا مقامات سازمانی به صورت دقیق و روشن قرار می گیرند.

·         هر پست یا مقام یک حوزه شایستگی تعریف شده ای دارد.

·         کار متصدیان اداره از مالکیت ابزار اداری جداست.

·         متصدیان در انجام وظایف خود تابع نظم دقیق و سیستماتیک هستند.

به نظر وبر و بسیاری از صاحب نظران بعد از او بوروکراسی بالاترین میزان کارآیی در اداره امور انسانی را دارا بوده و عقلایی ترین سازمان اجتماعی است. در مقابل این موضع که سازمان بوروکراتیک عقلایی ترین شکل سازمان اجتماعی است ، افراد دیگری بحث کرده اند که مساوی قرار دادن یا معادل هم قرار دادن تعقل گرایی و کارآیی نه تنها از لحاظ نظری اشتباه است ، بلکه منجر به ساختارها و رفتارهای متضاد نسبت به هنجارهای مهم جامعه دموکراتیک می شود ( فیشر و سریانی[1] ) .

در سالهای اخیر زندگی بوروکراتیک در سه کتاب مورد انتقاد قرار گرفته است.

1.        راموس در کتاب علم جدید سازمان ها بحث می کند که سازمان اقتصادی گونه به دو دلیل مضر است : اول  اینکه منجر به گزینش یک شخصیت اجتماعی خاص می شود که در آن انسان فرصت رشد را از دست داده و به صورت عنصری در فرآیند تولید در آمده است. دوم آنکه به رشد سیستمهای سازمان یافته که به مسائل زیست بومی و روانی حساسیت ندارند ، منجر شده است. در مقابل او از نوعی علم جدید سازمانها بحث می کند که می تواند منجر به یک جامعه چند شبکه ای یا چند محوری [2]شود که در آن شکلهای مختلف سازمان می تواند برای مقاصد مختلف بکار برده شود.

2.       رابرت دنهارت در کتاب در سایه سازمان به جنبه انسان زدایی اندیشه بوروکراتیک اشاره کرد. او معتقد است که باید در اولویتها تجدید نظر شود و توجه به رشد فرد نسبت به کارآیی در اولویت قرار گیرد.

3.      مایکل هارمون در کتاب خود تحت عنوان تئوری کنش مدیریت دولتی  بر انجام عمل مسئولانه انسان تاکید می کند. هارمون در مقابل مفهوم ابزاری فرد اشخاص را دارای نیت و قصد تصور می کند که به اعمال خود معنا می بخشند و به موازات این دیدگاه از مدیر اثر گذار صحبت می کند. مدیری که به مسئله عدالت و مسئولیت تعهد دارد و تصمیم گیری مبتنی بر اجماع را هم درون سازمان و هم در ارتباط با جامعه نهادی می کند.

والدو مدعی بود که انتخاب کارآیی به عنوان ارزش اصلی اداره و مدیریت دولتی منجر به تدوین ساختارها و رویه های بوروکراتیک ناسازگار با دموکراسی می شود. پیام والدو بدین معناست :  پذیرش غیر انتقادی دیدگاه بوروکراتیک رد تئوری دموکراتیک است.

در مقابل او سازمان فرا بوروکراتیکی را ترسیم می کند که سازگار با اصول دموکراسی است.

در مجموع اصول دموکراتیک باید از طریق بسیاری از سازمان های جامعه و نه فقط به وسیله دولت گسترش داده شوند. دنهارت می نویسد : تئوری مدیریت دولتی خصوصاً نظریه های مدیریت دموکراتیک می تواند به صورت مدلی برای تئوری سازمان درآید.

 

3. سازمان و مدیریت

نظریه پردازان و مدیران در حوزه مدیریت دولتی همان رویکردهای مرسوم در بخش خصوصی را نسبت به سازمان و مدیریت دارند با این تفاوت که نسبت به بخش خصوصی به نیازهای ارباب رجوع حساسیت بیشتری به خرج داده می شود.

گیولیک در مقاله ای تحت عنوان یادداشتهایی بر تئوری سازمان گرایش مدیریت اداری را با مثال تبیین کرد. او مسائل مدیریت را ایجاد تقسیم کار مناسب و سپس وضع ساز و کارهای هماهنگی و کنترل در آن تقسیم کار توصیف کرد. وی برای این کار چهار مرحله پیشنهاد کرد: 1 ) تعریف و تعیین کاری که باید انجام شود. 2 ) انتخاب یک مدیر. 3 ) تعیین ماهیت و تعداد واحدهای مورد نیاز. 4 ) ایجاد ساختار اختیار که از آن طریق هماهنگی و کنترل محقق شود.

فیلیپ سلزنیک[3] اعلام کرد که معیار کلیدی برای ارزیابی سازمان ها ضرورتاً کارآیی نیست بلکه تطبیق پذیری و توانایی در حفظ ثبات در مواجه شدن با تغییرات محیطی است.

جالب ترین تعبیر از کار نهادهای دولتی بوسیله وام سلی و زلد[4] مطرح شده است. این دو عوامل سیاسی و عوامل اقتصادی را در کنار هم قرار داده اند. عوامل سیاسی ، عواملی هستند که متضمن قدرت و منفعت اند و عوامل اقتصادی عواملی اند که بازار و معامله کالاها و خدمات را در بر دارند. این عوامل روی هم رفته توانایی سازمان یعنی ساختار و قدرت سازمانی را ایجاد می کنند. به نظر می رسد که دیدگاه وام سلی و زلد به طور واضح با دیدگاه استروم[5] در باب انتخاب عمومی مرتبط می شود. دیدگاه او بر این پیش فرض است که افراد عقلایی ، تعقل گرایی خود را در ارتباط با کالاهای عمومی مشابه کالاهای خصوصی اعمال می کنند . این منظر منجر به درس های مهمی برای طراحی سازمانهای دولتی می شود. از این دیدگاه ، نهادهای دولتی به عنوان ابزاری برای تخصیص توانایی ها و ظرفیتهای تصمیم گیری جهت ارائه کالاهای عمومی و خدمات در پاسخ به ترجیحات افراد در زمینه های اجتماعی مختلف در نظر گرفته می شود.

همان گونه که از این بررسی بر می آید محققان مدیریت دولتی در رویکردهای خود نسبت به سازمان و مدیریت بر معیارهای بخش خصوصی تأکید کرده اند.

 

4.    تئوری و عمل

شکاف بین تئوری و عمل همواره برای اندیشمندان مدیریت دولتی دردسرزا بوده است. این موضوع تا اندازه ای یک موضوع عملی است یعنی چگونه می توان یافته های تحقیق را به نحوی مناسب در اختیار افراد در حوزه عمل قرار داد؟  ویلابی و وایت در مورد امکان ایجاد یک علم اداره که بتواند راهنمای عمل و در نتیجه منجر به افزایش کارآیی سازمان های دولتی شود ، بحث می کردند. به اعتقاد والدو مشکل دولت خوب مشکل انسان اخلاقی است ، ولی اندیشمندان اکنون به این موضوع رسیده اند که : اخلاق در دولت خوب نقش مهمی ندارد. در مورد اعتبار و اهمیت این رویکرد جدید چند مسئله خاص بروز کرد.

 نخست آنکه جدایی واقعیت ها و ارزشها غیر واقع بینانه و احتمالاً خطرناک است. واقعیت ها و ارزش ها چنان در هم تنیده اند که جدایی آنها در بهترین حالت کاری مصنوعی است. دوم آنکه گرایشهای جبرگرایانه علم اثبات گرایی زیر سوال رفته است. مهم تر آنکه گرایش و جهت گیری اثباتی نسبت به تحقیقات علوم اجتماعی نوعی فاصله بین محقق و مدیر ایجاد می کرد.

در سالهای اخیر نظریه پردازان مدیریت دولتی با یکدیگر متحد شده اند تا به کمک یکدیگر به نوعی شناخت شناسی جدید دست یابند که برخی نواقص اثبات گرایی خصوصاً جدایی تئوری از عمل را تصحیح نماید. از میان این راه کارها ، نظریه پدیدار شناسی یا نظریه تفسیری[6] و نظریه انتقادی[7] توجه بیشتری به خود جلب کرده اند.

تئوری تفسیری یا تئوری کنش[8] ریشه در مطالعات پدیدار شناسی در این قرن دارد. رویکرد پدیدار شناسی در پی آنست تا پیش فرضهایی که ممکن است مشاهده رفتار را دچار نوعی تعصب نماید رد کند و در عوض بر جهان آنطور که از درون تجربه می شود ، متمرکز شود. تجربه انسانها متکی به نحوه معنا بخشی آنها به جهان است ، انسانها با اعمال نیات خود جهان را شکل می دهند. در این دیدگاه تدوین نظریه های کنش مدیریت دولتی بر معانی که انسانها به عنوان بازیگران اداری به کنش ها می دهند استوار می شود. در چنین بررسی نقش نظریه پرداز کمک به روشن نمودن معانی و نیات بازیگران مختلف است که احتمال می رود منجر به تصمیم گیری مبتنی بر اجماع شود.

دومین راه کار جایگزین تفکر اثبات گرایی نظریه انتقادی است. این تئوری ریشه در دیدگاه هگل از تاریخ دارد ، که مدعی است ظهور خرد و منطق تا حدی از طریق انتقاد و حذف نیروهایی که ارائه منطق و آزادی را در جامعه محدود می کنند محقق می شود. نظریه پردازان انتقادی استدلال می کنند که توجه صرف به کارآیی نه تنها احتمال عمل خلاقانه  و تکاملی افراد را محدود می کند ، بلکه گفتگو در مورد ارزشها که عنصر اساسی جامعه آزاد است را کاهش میدهد. راه کار جایگزین این تئوری راه کاری است که بر بحث نامحدود و همگانی بدون سلطه و رها از اصول و هنجارهای ثابت تأکید می کند.

واضح است که هم تئوری پدیدار شناسی و هم تئوری انتقادی نسبت به نظریه اثبات گرایی ، رابطه بسیار نزدیکتری بین تئوری و عمل متصورند.

 

5.   نظریه های سازمان دولتی

اگرچه حوزه مدیریت دولتی در مدت عمر نسبتاً کوتاهش با موضوعات نظری مهمی مواجه شده است ، ولی یکی از مهمترین موضوعات این بوده که آیا چیزی به عنوان تئوری مدیریت دولتی وجود دارد یا خیر. یقیناً آنهایی که تلاش می کنند تا به پرسشهای مربوط به سازمانهای دولتی پاسخ دهند ترکیبی از تئوری سیاسی ، تئوری سازمان ، تئوری اجتماعی ، تئوری اقتصادی و تئوری اخلاق را استخراج کرده و از آنها کمک گرفته اند.

اینکه آیا یک تئوری مدیریت دولتی امکانپذیر است یا خیر ارتباط تنگانگی پیدا می کند با این پرسش که آیا یک رشته مشخص و مجزا به نام مدیریت دولتی وجود دارد یا خیر. چون نشانه وجود یک رشته خاص ، وجود یک دیدگاه نظری منسجم و یکپارچه می باشد.

شکل گیری اولیه مطالعه مدیریت دولتی در حوزه علم سیاست صورت گرفته است لذا برخی از افراد استدلال می کنند که مدیریت دولتی صرفاً زیرمجموعه ای از علم سیاست است و تئوری مناسب با این بررسی تئوری سیاسی[9] است. از این دیدگاه باید تمرکز بر روی موضوعاتی نظیر آزادی ، عدالت ، انصاف و عدل متمرکز شود.

در سالهای اخیر برخی از اندیشمندان ادعا کرده اند که سازمانهای دولتی نسبت به سازمانهای دیگر برای جامعه مهم ترند و بنابراین با مسئله کارآیی مدیریتی مواجهند . اگر این چنین باشد ، مدیریت دولتی بخشی از مدیریت است و تئوری مناسب با آن تئوری مدیریت عمومی[10] است. از این منظر باید بر موضوعاتی نظیر ارتباطات ، انگیزش و پویایی های گروهی متمرکز شد.

دیدگاه والدو میان این دو دیدگاه قرار دارد. او معتقد است که مدیریت دولتی یک حرفه است و از رشته های مختلف نشاًت می گیرد. او مدیریت دولتی را با رشته پزشکی مقایسه می کند. والدو مدعی است : هیچگونه تئوری واحد و جامعی از بیماری یا سلامتی وجود ندارد، تئوری ها یا تکنولوژی های آنها پیوسته در حال تغییرند. ناشناخته های زیادی وجود داشته و بر سر مسائل پزشکی بحث و جدل فراوانی وجود دارد. سلامتی مانند مدیریت خوب قابل تعریف نیست ولی دانشگاه های پزشکی دائماً با استفاده از علوم مختلف به آموزش پزشکان می پردازند. او مدعی است که برنامه های آموزشی مدیریت دولتی نیز باید بر اساس رشته های مختلف صورت گیرد که در این صورت ایجاد یک تئوری منسجم برای مدیریت دولتی مطرح نیست.

امروزه این پرسش مطرح می شود که آیا امکان تلفیق نظریه های گوناگون با یکدیگر وجود دارد یا خیر. به عنوان مثال آیا می توان توجه تئوری سیاسی به برابری و آزادی را با توجه تئوری سازمان به کنترل و سلسله مراتب با هم جمع کرد؟

اگر این موارد را در نظر بگیریم که :

الف ) علم سیاست به علت بی توجهی به مسائل مدیریتی از درک دامنه کلی مسائل افراد در سازمانهای دولتی شکست خورده استو اینکه :

ب ) تجزیه و تحلیل سازمانی به علت عدم درک کامل اخلاق و بسترهای سیاسی کار در سازمانهای دولتی محدود است. و این موضوع که :

ج ) مدیریت دولتی به عنوان یک حرفه ار سایر رشته ها عاریه گرفته شده و به تنهایی مشخص کننده چیزی نیست.

در این صورت :

آیا امیدی برای تدوین یک تئوری منسجم در مورد سازمانهای دولتی وجود دارد ؟

دنهارت مدعی است که ارائه تعریفی مجدد از حوزه مدیریت دولتی به امر تدوین تئوری کمک می کند. از دیدگاه وی این تعریف باید عموماً بر سازمانهای دولتی و نه مدیریت نهادهای دولتی متمرکز باشد و باید مدیریت دولتی را به عنوان یک فرآیند دید نه یک فعالیت. ضمن اینکه باید محورهای مورد نیاز تئوری سیاسی و تئوری سازمان را با هم تلفیق کند تا فرآیند تغییر موثر صورت گیرد. در نتیجه دنهارت این تعریف را مطرح می کند :

" مدریت دولتی به مدیریت تغییر در تعقیب ارزش های اجتماعی عامه می پردازد. "

این دیدگاه از مدیر دولتی فردی حساس در برابر تأثیر روابط ساختاری و روابط متقابل شخصی در سازمانها  می سازد. در این موضع مدیر می پذیرد ، تعبیر و تفسیر می کند و بر ارزش هایی که بر بکارگیری مهارت و دانش تأثیر داشته و جنبه راهنمایی دارند ، تأثیر می گذارد.

با این تعریف جدید پنج موضوعی که در مورد آنها صحبت کردیم ابعاد جدیدی می گیرند.

·         این موضع در خصوص جدایی اداره از سیاست نقش فعالی برای مدیر قائل است که در یک زمان هم به مبنای اخلاقی و هم به مبنای سیاسی تأکید دارد .

·         این رویکرد جدید به مدیریت دولتی تصدیق می کند که چون مدیر دولتی به طور فعال درگیر طرح ارزش های اجتماعی است ، لذا  باید به دموکراسی نسبت به ارزش های بوروکراسی و حتی کارآیی اهمیت بیشتری بدهد.

·         این دیدگاه درک ما از رابطه بین سازمان و مدیریت را نیز تحت تأثیر قرار می دهد.

·         این رویکرد با تمرکز بر فرآیند به جای ساختار ترکیبی از دانش و عمل را مطرح می کند و ضرورت درک نقش افراد در تأثیر گذاری بر ارزش های سازمانی و اجتماعی را پیشنهاد می کند.

·         نهایتاً با تأکید این رویکرد نقش جدیدی برای کارگزاران در تئوری مدیریت مطرح می شود ، نقشی که در آن نظریه پردازان مدیریت دولتی در تعهد اخلاقی مدیران سهیم هستند که این امر به موضوع ایجاد و تدوین تئوری های سازمان دولتی اهمیت بسیاری می دهد.



[1]. Fischer & Sirianni

[2] . Multicentric

[3] . Philip Selznic

[4] . Wamsley & Zald

[5]. Ostrom

[6] . Interpretive Theory

[7] . Critical Theory

[8] . Action Theory

[9] . Political Theory

[10] . Public Management Theory


آخرین مطالب

قالب بلاگفا

قالب وبلاگ

بازی اندروید